Hoe bewaak je bij nieuwbouwplannen dat er voldoende openbare ruimte in een plan gerealiseerd wordt?

Memo van Dick Jansen
aan: Ruimte voor de Jeugd kerngroep
13 november 2001

Probleemstelling:
De klacht over veel nieuwbouwwijken, voornamelijk VINEX-locaties, is dat er te weinig openbare ruimte overblijft die bruikbaar is voor de jeugd. Welke interventies in het proces van grondproductie (verwerven, bouwrijp maken) tot oplevering leveren mogelijk een bijdrage aan de oplossing van dit probleem?

Uitwerking:
In het kader van voorbereidingen voor een workshop op het VNG-congres op 14 en 15 december over onder meer dit onderwerp voerde ik samen met Dirk Vermeulen een gesprek met een gesprek met de heer Peter Ekels, verantwoordelijk ambtenaar in stadsdeel Amsterdam Westerpark voor grondzaken over de mogelijkheden om vanuit het belang van ruimte voor de jeugd te interveniëren in het proces van grondproductie (verwerven, bouwrijp maken). Het Amsterdamse proces werd als insteek gekozen.


De stappen
Procesbeschrijving:


Stap 1:
Gebruikelijk is dat voorafgaand aan de planvorming een Structuurplan of -schets wordt gemaakt, waarin in grote lijnen weergegeven wordt welke bouwprojecten men wil gaan realiseren.
Hierover wordt door de gemeenteraad een besluit genomen: doorgaan of bijstelling?


Stap 2:
Indien besloten is tot ontwikkeling wordt een Nota van Uitgangspunten opgesteld: aantal te realiseren woningen, bedrijven en voorzieningen etcetera.
Ook dit wordt weer door de raad vastgesteld.


Stap 3: Het SPVE: het stedenbouwkundig programma van eisen.
Dit is een cruciale stap in het proces. Hierin dienen alle stedenbouwkundige uitgangspunten goed te worden vastgelegd. Voor openbare ruimte betekent dit bijvoorbeeld dat wenselijke profielen worden vastgelegd, wat de onderlinge afstand tussen speelplekken is, of er sprake is van differentiatie naar leeftijd. Als je zogenaamde kindlinten wilt realiseren dient dat hier te worden gedefinieerd.
In veel gemeenten wordt hierna vervolgens een projectontwikkelaar ingeschakeld die het hele gebied gaat ontwikkelen en het stedenbouwkundig plan (SP) ontwikkeld.
In Amsterdam behoudt het gemeentebestuur, c.q. de deelraadsbestuur echter te allen tijde de regie. Projectontwikkelaars kunnen binnen strakke uitgangspunten, zoals kavelgrens en bouwhoogten, hun eigen plan ontwikkelen. De inrichting van de openbare ruimte is en blijft een gemeenschapszaak.
(Uiteraard is er meer ruimte voor projectontwikkelaars als voormalige bedrijven of bedrijfsterreinen vrijkomen. Als hierbij de grond in particulier eigendom is, gelden in feite alleen de bepalingen in het bestemmingsplan en de eisen door de Welstandscommissie.)
In deze fase wordt de zogenaamde grondexploitatie opgesteld. De gemeente gaat grond 'produceren' door verwerving (aankoop en/of sloop van bestaande bebouwing) en bouwrijp maken. Dat betekent het zodanig gereed maken van de grond dat er op gebouwd kan worden en het aanleggen van de boven- en ondergrondse infrastructuur. Deze activiteiten samen vormen de grondkosten.
(NB: Het opnemen van speelvoorzieningen en bijzondere verhardingswijzen van speelplekken zouden eigenlijk hier al opgenomen moeten worden. Dat gebeurt nog veel te weinig, waardoor er aan het eind van het proces vaak te weinig middelen zijn om de speelplekken goed in te richten.)
Daar tegenover staat de opbrengsten door uitgifte van de grond: door verkoop of door erfpacht. In Amsterdam wordt grond van de gemeente alleen nog in erfpacht uitgegeven. De erfpacht wordt doorgaans voor een periode van 70 of 100 jaar aangegaan en de erfpachtscanon wordt daarbij in n afkoopsom of in jaarlijkse termijn voldaan. In het erfpachtscontract kunnen bepalingen ten aanzien van het gebruik van de grond worden opgenomen. De erfpacht is door handel overdraagbaar, maar er blijft dus altijd een directe relatie met de gemeente bestaan.
Uiteraard dienen de grondkosten en de grondopbrengsten in evenwicht te zijn. Amsterdam heeft echter de kosten en opbrengsten van elkaar gescheiden. Er is een buffer in de vorm van een fonds ingesteld waaruit weliswaar alle kosten worden gefinancierd en waarin alle opbrengsten vloeien. Maar er is geen directe relatie tussen kosten en opbrengsten per plan. Het voordeel daarvan is dat plannen met een negatieve grondexploitatie wel degelijk uitgevoerd kunnen worden. Per saldo dienen er dan voordelige plannen tegenover te staan. Dat kan door bijvoorbeeld extra opbrengsten te verwerven bij grote commerciële plannen.
Het voordeel van deze constructie is dat stedenbouwkundigen niet per definitie calculerend tekenen. Iets wat uiteraard bij projecten in kleinere gemeenten die wel per plan een liefst voordelige grondexploitatie willen realiseren, wel het geval is.
De grondexploitatie wordt door de gemeente vastgesteld. Daarmee komen ook de kredieten voor verwerving, sloop en bouwrijp maken beschikbaar.


Stap 4: SP: Stedenbouwkundig Plan
Het proces van SPVE naar SP is cruciaal voor het vervolg. Alles wat je in dit proces 'uit handen geeft', komt er nooit meer in. Immers, een goede openbare ruimte mag niet te krap worden gedimensioneerd, er is flexibiliteit nodig om demografische veranderingen in een wijk op te kunnen vangen. Een te krappe dimensie belemmert die nodige flexibiliteit. Juist om die reden is het volledig uitbesteden van de planontwikkeling aan een projectontwikkelaar gevaarlijk: een projectontwikkelaar ontwikkelt als het ware met de rug naar de toekomst. Hij weet aan welk soort woningen er tot op het moment van de planontwikkeling behoefte is. Als ondernemer neemt hij geen risico's met nieuwe trends. Is er veel vraag naar woningen met tuinen, dan bouwt hij die. Het is voor een projectontwikkelaar daarom lucratief om de openbare ruimte tot een minimum te beperken, opdat de te verkopen kavels samen zo groot mogelijk zijn.


Stap 5: Voorlopig Ontwerp
Per onderdeel wordt het SP verder verfijnd. Hierbij worden ook de uitgangspunten voor zaken als beheer van de openbare ruimte, vuilophaal, speelruimte vastgelegd. Het zal duidelijk zijn dat hoe meer de uitwerking van een onderdeel naar achteren in het proces wordt geschoven, hoe minder ontwerpruimte er aan het eind van de rit resteert. Zelfs al zijn de speelplekken in het SP vastgelegd, als niet vooraf goed aangegeven is voor welke leeftijdsgroep bijvoorbeeld de plek is, bestaat de kans dat de plekken slecht gesitueerd worden ten opzichte van bijvoorbeeld omringende bebouwing, zon, groen, water, parkeren.


Stap 6: Definitief ontwerp
Spreekt voor zich: einde van het ontwerpproces. De uitvoering kan beginnen.

  1. Een goed bespeelbare openbare ruimte (zowel straten, pleinen als specifieke speelplekken) worden bevorderd door een ontwikkelingsproces waarbij de overheid zelf de regie houdt over de totale planontwikkeling en over de uitvoering van de inrichting van de openbare ruimte. Projectontwikkelaars kunnen ingeschakeld worden door de ontwikkeling van projecten "binnen de rooilijnen en toegestane bouwhoogten".
  2. Daarnaast is een constructie met een gemeentelijk grondbank als buffer tussen grondkosten en &endash;baten van groot belang om negatieve gevolgen van 'calculerend' ontwerpen te voorkomen.
  3. Speelruimte en bespeelbare openbare ruimte dienen vanaf het niveau van structuurplan als volwaardig element behandeld te worden, zowel in stedenbouwkundig opzicht als in de grondexploitatie.
Print